党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，全面实施预算绩效管理是建全现代财政制度、深化财税体制改革的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。
江西省石城县深入贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件精神，扎根当地实际，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，坚持统筹推进、质效为先，夯实工作基础，探索创新求实效，目前已经基本建成了“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系,预算绩效管理的激励约束作用明显加强。但由于预算绩效管理工作推进时间较短，在各预算单位间仍存在推进进度不均衡、预算绩效意识覆盖不到位等情况，需要进一步探究预算绩效管理的方法和路径，统筹推进预算绩效管理改革。
一、石城县预算绩效管理现状及成效
(一）健全体系，管理从“全”
石城县全力推进预算绩效管理提质增效，出台了《中共石城县委 石城县人民政府关于全面落实预算绩效管理的实施意见》，进一步夯实预算绩效管理制度基础，强化预算绩效管理监督，以“1+N”制度体系、“3+X”指标体系为指引和框架，克服起步晚、底子薄等现实困难，积极探索，大胆创新，到2022年底基本建成了“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系。经过五年的积累沉淀，石城县形成了一套较为成熟的全流程预算绩效管理模式，全面助力财政资金统筹集聚、财政政策提质增效、财政改革走深走实。
1.构建全方位预算绩效管理格局。目前全县所有政策和项目支出已全部纳入预算绩效管理，且绩效目标管理覆盖率、绩效运行监控覆盖率、绩效自评覆盖率、部门和单位整体绩效均已达到100%；
2.建立全过程预算绩效管理链条。全县已完成“事前评估-目标编审-绩效监控-绩效评价-结果应用反馈”的全链条全流程实践，形成了事前事中事后完整的预算绩效管理闭环系统；
3.完善全覆盖预算绩效管理体系。在完善一般公共预算绩效管理体系的基础上，探索对社会保险基金、政府专项债项目、PPP项目、政府采购项目、政府购买服务项目和本级政府收入开展财政重点评价，并运用成本效益分析方法开展了全成本预算绩效管理实践。
（二）关口前置，事前抓“严”
推动绩效管理由“事后评效”向“事前问效”转变。
1.项目入库有评估。坚持定标准和定金额双侧协同，2020年，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估；2021年，在前期开展事前绩效评估范围的基础上，明确财政拨款200万元以上的新增项目必须开展事前绩效评估；2022年提质扩围，进一步扩大事前绩效评估覆盖面，对于年度预算增幅30%以上或增加金额200万元以上的延续性项目、拟延续执行三年以上的项目,均要求开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件和安排预算的重要参考依据，评估结果不予支持的政策或项目，不得纳入预算项目库，确保资金用得对、用得好、用得准。
2.目标管理有实效。强化审核，提升绩效目标编制的规范化。2015年，石城县着手绩效目标编审工作，由于当时尚处于初级阶段，仅对50万以上的重点项目开展绩效目标审核，多年来，石城县将“钉钉子”精神发挥到位，对绩效目标编审工作常抓不懈，到2020年已实现绩效目标管理百分百全覆盖。通过9年多的努力，从2015年绩效目标审核资金1.6亿元、审核项目123个、核减资金0.12亿元，到2022年绩效目标审核资金15.76亿元、审核项目1211个 、核减资金1.55亿元，实现了粗放型绩效目标向标准型绩效目标转变，绩效管理在资源配置中无角色向资源配置角色化转变，预算与绩效游离状态向预算与绩效匹配状态转变。
（三）紧盯过程，事中纠“偏”
做实事中绩效监控，增强预算执行有效性。要求各部门全面开展对本部门整体支出、项目支出开展预算执行情况与绩效目标实现程度“双监控”，做到绩效监控覆盖本部门所有财政资金，县财政局组织对监控结果进行审核，以督促完成支出预算、实现既定绩效目标，对绩效监控中发现的执行偏差和管理漏洞，及时督促预算单位采取分类处置措施予以纠正，做到“实时纠偏”。在组织部门单位开展定期监控的基础上，财政部门每年选取重大项目开展财政跟踪监控，2019年以来共对298个项目开展财政重点监控，跟踪监控资金共计5.31亿元，发出跟踪监控整改文件28个，纠偏53个项目，实现绩效管理与项目运转、预算执行调整相结合的管理模式，确保预算资金安全有效，保障绩效目标如期实现，如国家地质公园科普馆项目，跟踪期各项绩效指标都未达标，通过实施重点监控，帮助项目单位查找偏差原因并督促其“实时纠偏”，最终该部门提前完成支出预算，实现各项既定绩效目标。
（四）锚定结果，事后问“效”
扩围事后绩效评价，增强评价工作质效。逐步建立起“部门单位自评+部门评价+财政重点评价”的绩效评价机制。在实现绩效自评项目和金额全覆盖的基础上，以5年为周期组织各部门单位实现部门重点项目绩效评价的全覆盖，不断提升部门单位履职效能。
狠抓绩效评价提质扩围，坚持一步一个脚印，一锤一锤钉实钉，从2015年自评资金1.8亿元、自评项目151个，到2022年自评资金16.53亿元、自评项目1359个，实现了项目自评全覆盖、部门整体自评全覆盖。同时为保证评价质量和成效，2022年起每年选择30个单位自评和部门评价项目开展抽查复核，对各部门单位评价工作的开展、评价的真实性、结果应用情况等进行全面复核，不断强化各部门单位的支出责任，提高财政资源配置效率。
2019年起，石城县聚焦教育、卫生、农业、乡村振兴等重点领域，共对45个重点项目开展财政重点评价，对评价等级为优、良的，根据情况予以支持；对评价等级为中、差的，根据情况核减预算。通过绩效管理，强化资金使用部门支出责任和预算效率意识，促使单位树立和强化“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念。
二、绩效管理工作面临的困难和问题
（一）绩效意识不强
一些预算单位绩效管理仍然意识不强，在工作过程中存在“走过场”现象。如有的单位角色定位不清，粗浅地认为资金绩效、绩效使用管理等仅是财政部门的职责，没有充分认识到资金使用部门才是资金绩效管理的主体单位，时常消极对待，工作流于形式；有的单位一定程度上还存在“重分配，轻管理”“重投入，轻产出”现象，将绩效评价理解成财政资金使用结果的验收，简单地理解为资金是否拨付到位。部门单位的绩效管理意识有待进一步加强，缺少“谁用钱谁负责、花钱必问效、无效必问责”的能动意识，对绩效管理工作的有序推进产生了一定的阻碍。
（二）专业力量不够
县级层面暂未建立起高素质的预算绩效管理专业队伍。构建客观合理的绩效评价指标体系、评价方法、评价标准，对评价架构的准确性、客观性、公正性起到关键作用。然而，由于专业水平和组织保障等受限，在绩效目标的设定、监督评审、事后绩效管理等方面并不健全。在基层实际中，绩效管理专业力量薄，从事绩效管理工作的人员少之又少，专业水平更是参差不齐。如有的单位缺少专门的绩效管理机构和人员，存在财务人员“孤军奋战”、项目管理人员责任缺位的现象，由于财务人员往往身兼数职，对绩效管理的相关知识掌握不足，对预算项目的具体实施情况不够了解，难以实现全方位、多维度的高质量绩效管理，绩效管理流程化与形式化的现象严重。
（三）目标制定不够科学
绩效目标是预算绩效管理的基础，不仅在编制环节起着基础性作用，在预算执行和完成环节也起着方向指引和评价依据的作用。在编制绩效目标的过程中，一些部门没能准确把握预算绩效管理的本质，如指标值设置笼统、缺乏具体可量化数值，没有采用具体细化、便于测量的量化数值，也没有采取分级分档加权计分的形式表述指标值可达到的程度。例如：社会效益指标设置“持续促进”，服务满意度设置为“提高”等，并未设置如何增长，如何完善等量化指标，因此缺乏评分依据；又如设置保守与投入规模不相匹配。绩效指标值是在综合考虑各方面投入以及既往工作情况后预判的期望产出，应当与该项工作可投入的基础设施、资金成本、人力资源、劳动时间等规模相匹配，但是有部分单位未充分考虑项目投入规模或是为了尽快完成指标任务，设置了保守的指标值，导致实际产出远超出预期。
（四）绩效评价结果应用效果未达预期
绩效评价结果应用尚处于整个绩效管理过程的薄弱环节。虽然石城县出台了相关制度强化绩效评价结果应用，然而在实践过程中，部分绩效评价结果应用仍不达预期。一是绩效评价结果与预算安排结合不够紧密。一方面由于县级整体评价水平不高，绩效评价结果不够客观，绩效评价结果应用于预算安排只作原则性要求，如核减预算等，但是缺乏相配套的项目预算核减标准，导致绩效评价结果与预算安排联动难度增大；另一方面由于立足点和认知的差异，部门对绩效评价结果应用会产生较大的意见分歧，加上受到经济下行、减税降费等多因素叠加影响，财政规模较小的县区，收支矛盾突出，财政支出全部用于“保基本民生、保工资、保运转”必保支出，导致绩效评价结果的好与坏对于资金安排的影响有限。二是绩效评价结果应用于改进预算绩效管理的效果不佳。部分单位对绩效评价报告提出的意见建议没有充分应用，未能发现工作中存在的问题并采取有效措施，规避类似问题的发生。
三、进一步深化预算绩效管理的思路与对策
（一）树牢理念，进一步提升绩效管理意识
注重发挥党委政府的主导作用，将预算绩效考核结果与干部选拔任用、绩效奖励、培养教育、管理监督、激励约束、问责追责等结合起来促进担当作为，严厉治庸治懒。同时，强化财政、人大、审计及纪检监察部门的工作联动，统筹各方参与建立预算绩效管理的监督指导库，进一步完善“三全”绩效管理体系。树牢“花一分钱、办三分事”的绩效理念，形成“讲绩效、重绩效”的良好氛围。
（二）壮大力量，进一步加强人才队伍建设
一是充实预算单位绩效队伍。将预算单位的业务人员纳入绩效管理工作的队伍范围，加强对预算项目全过程管理，将绩效管理工作落实落细。二是搞好业务培训辅导。每年定期举办预算绩效管理培训班，邀请专家授课，培训内容包括预算绩效管理政策解读、绩效管理理论与实务等，着重解决预算管理一体化系统全过程绩效管理工作相关操作的要点、重点及难点，全面实现预算与绩效管理深度融合。三是建立专家库，发挥不同领域、不同行业、不同专业专家在财政绩效评价中的作用，吸纳更加广泛的专业力量参与绩效管理工作。四是推进第三方机构和标准体系共享共用，充分发挥第三方人才、理论和学术优势，推动绩效管理质量“再提升”。
（三）科学谋划，进一步完善绩效指标体系建设
构建绩效指标体系。会同资金主管部门，按照“指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配、动态调整”原则，建立健全定量和定性相结合的共性指标，分部门单位整体、项目、转移支付等类别，构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标体系。一是全面覆盖，指向明确。绩效指标涵盖部门整体、转移支付资金以及项目支出。绩效指标有代表性，能够清晰反映预算资金的核心产出和效果，力求精简准确、突出核心和重点业务；二是客观实用，科学分类。根据不同预算支出对象的特点设置绩效指标和标准，以定量指标为主、定性指标为辅，力争做到绩效指标可采集、可衡量、可比较，操作简便，并按行业、资金用途以及项目属性进行分类，确保指标具有较强实用性；三是依据充分，衔接匹配。绩效指标和标准与基本公共服务标准和其他现有标准衔接，突出结果导向，反映各行业领域主管部门核心履职成效。
（四）硬化约束，进一步强化绩效评价结果应用
绩效评价结果应用是整个绩效评价过程的落脚点，也是最终环节，更是整个绩效管理工作的升华。一是提高绩效评价结果质量。引入外脑，择优选用绩效评价服务机构，严把评价质量关，对第三方机构工作情况进行跟踪监管，考核评估其业务质量，将评价质量作为资金支付的重要影响因素，推进绩效评价结果规范、准确、客观、公正。二是抓好评价结果反馈和督促整改。绩效评价报告及时反馈被评价部门或单位，对评价发现的问题明确整改时限并对整改结果进行跟踪督导。三是推动评价结果与改进预算绩效管理紧密衔接。完善评价结果与预算安排（调整）挂钩机制，根据评价结果和政策项目实施周期，在预算安排中相应采取调减预算、统筹安排、调整结构、取消项目等措施，改进预算绩效管理。同时，督促预算单位将评价结果作为完善政策、加强管理、科学设置绩效目标、编制下年预算的重要依据，并建立评价结果应用统计和考核制度，督促预算单位将评价结果应用落到实处，增强绩效评价结果的准确性、适用性和约束力。（作者：汪传秀 刘雪峰 黄姣）
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